以房养老具体模式_新加坡以房养老模式

政治  点击:   2018-12-08

新加坡是一个富有、高度国际化和快速老龄化的国家,也是世界上少数几个把住房和养老都解决得很好的国家之一。在其经济、政治、文化和社会等因素的综合作用下,新加坡在20世纪50年代中期创造性地建立了有别于国家福利型和自保公助型的中央公积金社会保障制度,“居者有其屋”和“养老有保障”成为其重要的制度标签。

新加坡在以房养老制度设计方面有着丰富、成熟的经验,尤其是在保障性住房的出租和出售套现、“以大换小”的房屋置换以及房屋反向抵押贷款(也称“倒按揭”)等方面特色明显。这些制度设计为我国的以房养老试点提供了宝贵的经验,特别是其中运行较为成功的房屋反向抵押贷款。

在我国推动以房养老,特别是“倒按揭”模式,面临一系列悬而未决的难题,直接制约着以房养老业务的大规模开展。

首先,是老人根深蒂固的观念问题。对于老人而言,以房养老模式与其所接受并深深扎根于其内心深处的“养儿防老”存在严重的利益冲突,这种观念在短期内不可能得到消解。对于子女来讲,传统“孝”文化所带来的深远影响在于,奉养父母被看作是子女天经地义的义务。如果老人不接受子女的赡养,而将自己房产抵押给金融机构以获得养老金,这无疑会触动社会公众的敏感神经,子女可能受到社会舆论的指责甚至谩骂,这对于大部分子女而言是难以接受的。

其次,目前环境下开展以房养老的风险过高。从金融机构所面临的风险来讲,房屋被抵押给金融机构必然涉及到该房产的使用权年限问题,虽然我国法律规定房屋具有永久使用权,但土地使用权却只有70年年限。当老人将房屋抵押给金融机构时,该房产的使用年限已然所剩无几,房产的价值大打折扣。金融机构将面临房价下行和土地使用权可能被收回的双重风险。相反,抵押人也面临物价上涨、房产估价偏低、获得的养老金数额显著低于其房屋实际价值等风险。

最后,以房养老缺乏明确的法律指引,金融机构的安全性难以保障。“以房养老”从2003年政府表示明确支持到2013年国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》已经历十年时间。在此期间,鲜见政府出台相关的法律、法规,甚至“倒按揭”模式也受到社会广泛质疑,来自政府的支持仅限于鼓励和提案。再加上“以房养老”属于商业养老保险模式,涉及银行、保险等多个金融机构,而无法可依、国内无先例可循和金融机构各自为营的窘境,无形中降低了参与“倒按揭”金融机构的安全性,社会的信任感也就大打折扣。

二战以后,新加坡出现了一个婴儿生育高峰,之后生育率持续降低,人口老龄化凸显。1999年时其60岁以上人口达到23.5万人,占总人口的7%;预计到2030年,60岁以上人口会达到79.6万人,占总人口的19%。

为了解决快速到来的老龄化和改善退休人员生活问题,政府实施了强制中央公积金制度,规定退休人员的个人公积金账户最低余额应达到一定数额,并逐年递增,2003年时个人账户就已达到8万新元。但是经过中央公积金局调查发现,个人账户余额存在不足情形,因此政府委派的工资检讨委员会提议发展“倒按揭”模式。在新加坡的以房养老模式中,反向抵押贷款只占较小比例,更多的人通过组屋的出租与出售套现和组屋“以大换小”置换套现实现养老。1997年具有官方背景的私人保险公司职总英康率先推出反向抵押贷款产品,但较为谨慎,表现在对投保人的要求较高。该款产品对借款人的资格要求为:新加坡公民或永久居民,年龄在60岁及以上;拥有私人房产且拥有权至少在70年以上;目前未被列入穷籍,也没有牵涉任何公司;必须是其客户等。

在最初的两个月,职总英康共签署了22笔住房反向抵押贷款合约,但好景不长,市场需求迅速下降。经调查,下降的主要原因在于:一是该产品只面向私人房产的老年业主,而这部分人员较少;二是贷款合约缺乏“无追索权保证”条款,意味着合约到期时,贷款本息之和超过房屋价值时保险公司可能向房产继承人追偿;三是老年房主担心因长寿而被迫搬迁,致使无家可归。另外,当时新加坡楼市低迷,金融机构也不愿意承担房产低价波动的风险。

针对这些问题,新政府适时调整策略,通过立法将反向抵押贷款市场由私人房产扩大到公营房屋,并由政府为中小型公有住房提供保险;较大型的公营房屋也可纳入,但政府并不向其提供保险。另外,针对在合约中增加“无追索权保证”条款,到目前为止仍然还在探讨中,如果被采纳则有可能市场会再度活跃。

在华人占总人口绝大多数的新加坡,不管是人们的传统文化还是思维模式,与当前中国都有着极为类似的地方,这种趋同为我们学习其有益经验提供了基础。探寻新加坡在住房反向抵押贷款方面的做法,至少可以提炼出以下三方面的启示:

首先,制度设计应当符合本国国情。新加坡的“以房养老”设计建立在其公营住房较多、人均收入水平较高基础之上,仅把“倒按揭”作为一种适用于少数人的制度。虽然观念依然制约着我国发展反向抵押贷款,但我们应当承认“倒按揭”并非是针对所有人设计的,故观念的因素并不具有绝对性。

其次,以房养老需要政府的必要引导,并合理发挥市场作用。新加坡政府全程参与了“倒按揭”的设计过程,并支持职总英康开展保险活动。同时,职总英康仍然被定位为市场竞争的私法人主体,政府并不直接参与该机构的运作。

最后,以房养老需要立法先行,做到规范指引。新加坡对土地的使用,对组屋的建造和买卖都有着明确的法律规定,甚至对于“倒按揭”也有立法跟进,并非政府的随心所欲。立法先行具有旗帜与标杆作用,如果没有立法的规范指引,很难想象社会公众会对这样的金融产品充满信心。因此,当我们在开展“倒按揭”时,要立足于法律、法规先行,给社会公众以充分的心理预期。其实,新加坡以房养老的经验表明了这样的价值取向,即法律应充分肯定“倒按揭”模式的价值,将以房养老作为养老制度的重要组成;同时,又不能否认国家建立的养老保险才是实现养老的真正主力。因而,以房养老制度始终是也只能是对我国养老保险制度有益而必要的补充。

新加坡共有510万人,60岁以上的老年人有11.73万,占总人口的23%。在新加坡,55岁以上的老年人被称为乐龄人士。作为一个非福利性国家,新加坡政府一向倡导国人自食其力,政府并不鼓励父母留房给儿女,因为新加坡已经制定了年轻人可以自己买房的计划。建屋发展局为年轻夫妇提供组屋(即组合房屋,简称组屋,由新加坡建屋发展局承担建筑的楼房,为大部分人的住所)的购屋津贴,帮助他们获得住房的“第一把钥匙”;当他们年老时,他们将获得住房的“第二把钥匙”,即各种从组屋套现的选择,以确保他们在退休后仍然有收入来源。新加坡政府已陆续推出一系列通过住房套现的措施,为老年人解决“有房产,没现金”的生活窘境。在拥屋率极高的新加坡,以房养老是常见的养老模式。

新加坡“以房养老”的多种形式

新加坡有三种形式的“以房养老”:一是通过出租部分或者全部居室来换取养老收入,二是通过“以大换小”获得养老收入,三是平常所说的倒按揭,也就是反向。每种形式都与政府密切相关。前两种主要针对新加坡政府出资建造的组屋,第三种则主要针对私人建造的商品房。新加坡“住房养老”的三种模式具体如下。

第一种是允许符合条件的组屋拥有者出租全部或者部分居室来换取养老收入。新加坡政府允许老年人通过出租整套组屋或组屋的某间空房获得一定收入。国家发展部的一项最新调查显示,新加坡有25.4万年满55岁的组屋屋主,占屋主总数的 30%,其中近八成已经付清组屋贷款。在这些老年人中,出租整套组屋或某间空房的人约占总数的1/10。

第二种是老年夫妇可以将现有的较大面积的住房置换成较小面积的住房,通过“以大换小”获得养老收入。对于一些原来居住在较大面积的退休夫妇来说,如果子女长大成人并且已经搬到其他地方居住,老年夫妇可以将现有住房置换成面积较小的住房,以大换小后获得的净收入用作老年日常开支,或者投资一些风险小的产品来获得收益。当事人还可以根据经济状况选择一次性或者分步地完成住房的以大换小。

此外,20世纪90年代末,新加坡推出“乐龄公寓”计划,即专门为独居或只和老伴居住的老年人提供一种乐龄公寓,这类公寓通常面积在40平方米左右,价格低廉,一般只需五六万新元即可购买。乐龄公寓一般都建在成熟社区内,各种设施齐全完善,公共交通便利。此类公寓使用权一般为30年,可延长使用期但不能转让和继承。

今年2月份,新加坡政府又开始正式实施“乐龄安居花红计划”。这一计划鼓励老年人卖掉现有大型组屋,搬到三房式或更小(相当于两居室或更小)的组屋或小型公寓,以领取乐龄安居花红,这一花红最多也可达2万新元。不过大屋换小屋所得收益也须有一定数额填补老人的公积金退休户头,剩余部分则可全数提取现金。

第三种就是平常所说的倒按揭,也叫反向,主要是针对私人建造的商品房。在新加坡,60岁以上的老年人可以申请将房子抵押给有政府背景的公益性机构或金融机构,由这些机构一次性或分期支付养老金。老人仍居住在自己的住房内,待其去世后,房屋产权由这些机构处置,抵押变现并结算利息,剩余的钱则交给其继承人。

具有官方背景的职总英康保险(放心保)合作社,早在1997年就率先向私人房地产业主推出了住房反向抵押贷款。由于该住房反向抵押贷款设计有追索权,所以存在着追讨的隐患,即一旦贷款的本利和超过房屋价值,屋主或其继承人就必须负担超过部分的归还,这会使屋主担心由于长寿导致本利和超过贷款而被迫出售房屋。此外,该产品仅限于私人建造的商品住房,而在新加坡占比 80%以上的政府组屋不能参与住房反向抵押贷款。这些问题导致反向抵押贷款发挥的作用大大缩水。

从2006年3月开始,新加坡政府宣布将这一计划扩大到覆盖新加坡八成居民人口的政府组屋市场。70岁至90岁之间的政府组屋屋主,可以通过职总英康的反向抵押贷款套现,每月领取生活费,直至贷款期满。贷款机构会在贷款期满或屋主去世之后,把房子卖掉,以索回贷款额,或让申请者的家人还清贷款来取回屋子。

2009年,新加坡政府推出屋契回购计划,即达到公积金最低存款提取年龄的老年人(现在为63岁),只要家庭月收入不超过3000新元,并且名下没有其他房产,他们就可以将所居住的二房或三房式组屋(相当于一居室或两居室)最后剩余屋契,卖给国家发展部下属法定机构建屋发展局套现,然后以30年租约继续住在同一间组屋中。

新加坡“以房养老”存在的问题

尽管新加坡多样的“以房养老”形式,满足了不同层次公民的养老需求,但是“第二把钥匙”尚在探索阶段,还存在以下一些问题。

“乐龄安居花红计划”响应者不多。一方面因为老年人一般不太愿意远离老邻居、老朋友,搬离已经非常熟悉的居住环境,另一方面也由于计划的相关条例和手续过于复杂,参与者能拿到的现金不多。建屋局的数据显示,迄今乐龄安居花红计划的申请者只有 23个,获得批准的有13个,社会反响较为平淡。

以市场为主导的“反向抵押贷款计划”成效不显著。2006年,“反向抵押贷款计划”推出后并没有像政府预期的那样引起较大反响。据新加坡本地媒体《亚洲新闻台》2007年3月报道说,经过一年运行,职总英康的反向抵押贷款计划仅有10例成功签约,本地三家主要银行也基于暗淡的市场反应,宣布放弃或推迟推出这一逆按揭产品。与美国、韩国等以政府出面担保的“以房养老”不同,新加坡“反向抵押贷款计划”是以保险公司、银行机构主导的市场行为。私人金融机构为保护自己利益开出的一系列条款,反向按揭不仅有金融贷款上的风险,还包括人的寿命、违约等方面的风险,比一般正向按揭的情况要复杂,这些都降低了老年人对“反向抵押贷款计划”的热度。

“屋契回购计划”也缺乏吸引力。根据新加坡国家发展部6月份公布的数据,“屋契回购计划”自2009年推出,只有474名申请者。因为政府规定屋契套现的净收益优先填补公积金账户,剩余部分才能以现金形式提出,实际上对一些年长有宅但缺少现金来源的年长者,并没有起到较好的套现作用。

虽然新加坡“以房养老”制度仍在探索中,但是多样的“以房养老”形式作为国际经验值得借鉴。此外,需要指出的是:所有采取“以房养老”的发达国家,都拥有由公共财政支持的良好基本养老服务体系,“以房养老”只是一种补充性的养老选择。

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